FFG vor dem Verfassungsgericht: Stellungnahme

Stellungnahme der Allianz Deutscher Produzenten – Film & Fernsehen e.V. zu den Verfassungsbeschwerden 2 BvR 1561/12, 2 BvR 1562/12, 2 BvR 1563/12 und 2 BvR 1564/12

1.

Die Produzentenallianz ist die mit Abstand größte Interessenvertretung von audiovisuellen Produktionsunternehmen in Deutschland. Sie vertritt ca. 200 Unternehmen der Produktion von Kinofilmen, TV-Fiktion-Programmen, TV-Entertainment-Programmen, Animations-, Dokumentar- und Werbefilm-produktionen, davon ca. 50 aktive Kinofilmproduzenten.

2.

Die Produzentenallianz ist Mitglied der Spitzenorganisation der Filmwirtschaft e.V. („SPIO“). Diese wird eine eigene Stellungnahme zu den Verfassungsbeschwerden abgeben, die von der Produzentenallianz in vollem Umfang mitgetragen wird. Zur Vermeidung von Wiederholungen verweisen wir insoweit auf die Stellungnahme der SPIO und beschränken uns nachstehend auf die Darstellung einzelner zusätzlicher Punkte, die aus Sicht der in der Produzentenallianz vertretenen Kinoproduzenten von besonderer Bedeutung sind.

3.

Die auf der Grundlage des FFG erfolgende Förderung durch die FFA stellt sich aus Sicht der in der Produzentenallianz vertretenen Produktionsunternehmen als essentieller Baustein zur Ermöglichung einer marktrelevanten Produktion von Kinofilmen in Deutschland dar. Auf einen kurzen Nenner gebracht: Ohne Förderung der Produktion von Kinofilmen und der verschiedenen Auswertungsstufen, beginnend mit der Kinotheater- über die Verleih- bis hin zur sonstigen Absatzförderung von deutschen Filmen würde die Produktion von deutschen Kinofilmen und ihr Marktanteil dramatisch zurückgehen und wäre die Produktion von Kinofilmen in Deutschland, wäre aber auch die Existenz vieler Kinotheater in Deutschland existentiell bedroht. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

3.1

Die Produktion von Kinofilmen ist für die Produktionsunternehmen ein hochriskantes Geschäft mit geringen Margen.

3.1.1

Der Erfolg eines Kinofilmprojekts ist, das hat die Erfahrung der letzten 100 Jahre gezeigt, (leider) nicht vorhersehbar. Das gilt auch nicht nur für Deutschland. Vielmehr kann auch für die USA und die dort ansässigen sog. Major Studios, die ganze Abteilungen beschäftigen, um den „Erfolg“ eines Filmprojektes vorherzusagen, festgestellt werden, dass dort im Durchschnitt nur zwei von zehn realisierten Filmprojekten wirtschaftlich erfolgreich sind. Durchschnittlich zwei weitere von zehn Filmprojekten erreichen den Break-Even. Bei den übrigen sechs Filmprojekten ergibt sich für das Produktionsunternehmen auch in den USA ein Verlust. Vor diesem Hintergrund stellt sich aus Sicht der Produzentenallianz die Fördertätigkeit der FFA als signifikant erfolgreicher dar, da, wie in der Stellungnahme der SPIO dargelegt wird, von der FFA geförderte Filme deutlich erfolgreicher sind als der Durchschnitt der im Kino gestarteten deutschen Filme.

3.1.2

Die reine Orientierung der amerikanischen Major Studios an dem erhofften wirtschaftlichen Erfolg führt dazu, dass dort vor allem auf Folgeproduktionen zu Kinofilmen gesetzt wird, die sich bereits als erfolgreich erwiesen haben. Vergleichbare Stoffe, die einen Kinoerfolg wahrscheinlich, wenn auch keineswegs sicher erscheinen lassen, gibt es jedoch in Deutschland nur in sehr viel beschränkterer Zahl. Zudem geht die Strategie der amerikanischen Majors, die auf die Attraktivität von Stoffen setzt, die sich bereits als publikumswirksam erwiesen haben, einher mit der Investition von außerordentlich hohen Budgets, die US-$ 50 Mio., in vielen Fällen aber auch US-$ 100 Mio. überschreiten und zusätzlich mit einem erheblichen Marketingaufwand in vergleichbarer Höhe in den Markt gebracht werden. Diese Kalkulation kann für Produktions- und Vertriebsunternehmen, die auf einem weltweiten Markt agieren, aufgehen, tut es aber auch bei diesen oftmals nicht. Für deutsche Produktionsunternehmen stehen vergleichbare Budgets und ein vergleichbar großer Markt aber nicht zur Verfügung.

3.1.3

Die Schwierigkeit der Prognose des künftigen Erfolgs eines Filmes trifft aber nicht nur für die Projektphase zu, sondern sogar auf fertige Filme. So wurde etwa der erfolgreichste Film des letzten Jahres, die französische Produktion „Ziemlich beste Freunde“ von einer Reihe von Verleihfirmen, denen er angeboten worden war, abgelehnt. Die Kinobetreiber tragen demgegenüber in Bezug auf die Auswahl der von ihnen zu zeigenden Filme das geringste Risiko. Sie müssen sich erst wenige Wochen vor dem Kinostart entscheiden, ob sie den entsprechenden Film zeigen wollen. Zu diesem Zeitpunkt kann oft schon beurteilt werden, wie der betreffende Film etwa im Ausland gelaufen ist, wie er bei Testvorführungen angekommen ist bzw. wie ihn die Kritik aufgenommen hat. Dennoch beurteilen auch Kinobetreiber das Erfolgspotential eines Filmes oft falsch. Im Unterschied zu den Produzenten haben sie jedoch die Möglichkeit, eine solche Fehleinschätzung kurzfristig zu korrigieren, indem sie den Film in ihr Programm aufnehmen, wenn sich im Laufe der ersten Woche nach Kinostart zeigt, dass er beim Publikum auf Interesse stößt.

3.1.4

Aus Sicht der in der Produzentenallianz vertretenen Produktionsunternehmen besteht kein Gegensatz zwischen der kommerziellen Ausrichtung eines Filmes und seiner künstlerischkreativen Qualität. Vielmehr ist die künstlerische Qualität in allen Genres des filmischen Schaffens wesentliche Voraussetzung für den kommerziellen Erfolg. Das gilt für die deutsche Produktion mit einem relativ geringen Budget von EUR 3 oder 4 Mio. nicht anders als für eine große amerikanische Produktion. Beide Arten von Filmen mögen sich in ihren Sujets und der Erzählweise unterscheiden. Ohne eine dem jeweiligen Sujet und Genre angepasste Umsetzung in hoher filmischer Qualität werden beide Arten von Filmen erfolglos bleiben. Das beweisen eine Reihe nationaler wie internationaler Großproduktionen, die versuchten, vermeintlich erfolgversprechende Elemente in einem Filmprojekt zusammen-zuführen, und die dennoch grandios gescheitert sind. Aber auch die Aussage, dass „kleine“ oder innovative Filme eine geringere Aussicht auf einen wirtschaftlichen Erfolg mit sich bringen, wäre nicht zutreffend. Vielmehr können auch solche Produktionen sowohl international, wie auch national hoch erfolgreich sein, wie z.B. die Filme „Blair Witch Project“, „Lola rennt“ oder der Überraschungserfolg des letzten Jahres „Oh Boy“ eindrucksvoll belegen.

3.2

Um trotz dieser erheblichen Unsicherheit bei der Prognose wirtschaftlicher Erfolge dennoch Filme ohne Förderung produzieren zu können, sind deutsche Produktionsunternehmen nicht kapitalkräftig genug. Die Herstellung eines Kinospielfilmes erfordert regelmäßig Budgets in einer Spanne von ca. EUR 3 bis 10 Mio., in Einzelfällen auch darüber. Dabei liegt es jedoch nicht in der Entscheidung des Produzenten, den geplanten Film doch lieber nur für ein Budget am unteren Rand dieser Spanne herzustellen. Vielmehr erfordern bestimmte Sujets sowie das Erfordernis, gegen die Suggestivkraft der international mit sehr viel höheren Budgets hergestellten Filme bestehen zu können, auch von deutschen Produzenten, ihre Filme nicht nur als kleine Kammerspiele sondern immer wieder auch als groß angelegte Produktionen zu realisieren. Nur wenn deutsche Produktionsunternehmen in die Lage versetzt werden, auch Filme mit höheren Budgets zu realisieren, hat der deutsche Film die Chance, in Deutschland neben den internationalen Großproduktionen zu bestehen und sich Verwertungsmöglichkeiten auf dem internationalen Markt zu sichern.

3.2.1

Die Bundesrepublik Deutschland hat sich nach dem Ende des Nationalsozialismus bewusst entschieden, keine zentrale und kapitalstarke Filmproduktionseinheit, wie sie die alte UFA in der Zeit des Nationalsozialismus darstellte, haben zu wollen. Stattdessen wurde die Filmproduktionswirtschaft in kleinen und mittleren Betrieben organisiert, die sich vielfach durch eine besondere Kreativität ausweisen. Nachteil dieser Organisationsform ist, dass diese Produktionsfirmen durchwegs sehr kapitalschwach sind. Nach den Erhebungen der Produzentenstudie („Produzentenstudie 2012“ – Daten zur Film- und Fernsehwirtschaft in Deutschland 2011/2012 von Oliver Castendyk, Klaus Goldhammer, Vistas Verlag, S. 44) arbeiten 52 % der Kinofilmproduzenten mit einer Umsatzrendite von unter 2,5 %, weitere 13 % mit einer Umsatzrendite von unter 5 %. Derart niedrige Umsatzrenditen erlauben es gerade einmal, genügend Finanzmittel zu generieren, um die Vorbereitungen für ein nächstes Filmprojekt zu finanzieren. Sie ermöglichen es hingegen nicht, allein aus eigener Kraft wesentliche Finanzierungsanteile der von ihnen herzustellenden Kinofilme darzustellen. Folge hiervon ist, dass Kinofilmproduzenten in hohem Umfang den von Bundes- und Länderförderungen geforderten Eigenanteil von mindestens 5 % der Herstellungskosten des Filmes (vgl. z.B. § 34 FFG) nur dadurch darstellen können, dass sie die Vergütungen für die von ihnen selbst erbrachten Leistungen zurückstellen. Würde die Förderung durch die FFA entfallen, die auf die Gesamtheit der deutschen Produktionen bezogen ca. 7 % der Herstellungskosten betragen, sich bei den konkret von der FFA geförderten Produktionen im Regelfall allerdings auf über 10 % des Budgets belaufen dürfte, so würden diese Produktionsunternehmen die dadurch entstehende Finanzierungslücke nicht selbst decken können. Damit würde ein Großteil der von ihnen heute mit Hilfe der Förderung der FFA hergestellten Filme künftig nicht mehr realisiert werden können.

3.2.2

Auch aus dem Markt könnte eine entsprechende Finanzierungslücke nicht ausgeglichen werden. Im Unterschied zu den amerikanischen Major Studios, die ihre Filme für einen von der englischen Sprache dominierten Weltmarkt herstellen, ist die Refinanzierbarkeit deutscher Produktionen durch den begrenzten deutschsprachigen Markt von knapp 100 Mio. potentiellen Zuschauern beschränkt. Das bedeutet nicht, dass nicht auch deutsche Produktionen mit dem Ziel realisiert werden, auf dem internationalen Markt erfolgreich zu sein und ihnen dies nicht auch immer wieder gelingt. Aus der internationalen Verwertung lassen sich jedoch nicht schon im Stadium der Planung und Realisierung eines Filmprojektes und seiner Finanzierung im Vorhinein gesicherte Erlöse generieren (z.B. durch Auslandsverkäufe mit Minimumgarantien), die in die Finanzierung des Filmes eingestellt werden könnten. Um hier die marktbedingt bestehenden Finanzierungslücken schließen zu können, ist ein deutscher Produzent somit zwingend auf die Bereitstellung von Fördermitteln angewiesen.

3.2.3

Ein Wegfall der Förderung durch die FFA würde aber nicht nur zu einem dramatischen Rückgang der Filmproduktion, sondern auch zu einem starken Rückgang der Zahl der Kinotheater führen. Der deutsche Film hatte in den letzten Jahren einen Marktanteil von 15 – 25 %. Dabei besteht, wie in der Stellungnahme der SPIO nachgewiesen wird, eine starke Relation zwischen dem Erfolg des deutschen Filmes und der gesamten Besucherzahl eines Jahres. Würde der deutsche Film wegfallen, so mag es bestimmten Kinotheatern gelingen, Teile des damit entfallenden Marktanteils durch den Einsatz anderer Filme zu kompensieren. Eine vollständige Ersetzung wird jedoch keinesfalls stattfinden, da die Besucher deutscher Filme diese wegen spezifisch mit ihnen verbundenen Attributen (Sprache, deutsche Darsteller, deutsche Sujets, etc.) sehen wollen. Geht man von einem durchschnittlichen Marktanteil deutscher Filme von 20 % aus und setzt man den nicht durch andere Filme ersetzbaren Anteil sehr niedrig mit jedenfalls 10 % an, so würde dies einen Rückgang des Kinoumsatzes von jedenfalls 10 % bedeuten. Zieht man hiervon noch den von den Kinotheatern abzuführenden Verleih- (und Produzenten-) Anteil von durchschnittlich 50 % ab, so würde sich in der Folge eine Verschlechterung der Rendite der Kinos von jedenfalls durchschnittlich 5 % ergeben, der natürlich für Kinos, die einen höheren Anteil deutscher Filme spielen, noch deutlich höher ausfallen würde. Die Kinos in Deutschland arbeiten jedoch seit Jahren ebenfalls mit einer Gewinnmarge von nur wenigen Prozentpunkten. Würde sich hier eine Verschlechterung von 5 % ergeben, würde dies die Insolvenz einer großen Anzahl von Kinos bedeuten.

4.

Im Rahmen der Förderung von Kinofilmen kommt gerade der durch die FFA bereit gestellten Fördermittel eine besondere Bedeutung zu.

4.1

Die von der FFA gewährte Referenzförderung (§§ 22 ff. FFG) knüpft an dem vorausgehenden wirtschaftlichen Erfolg eines von dem Produzenten hergestellten Filmes an. Sie ist also stark vom wirtschaftlichen Erfolg des Produzenten geprägt und fördert diesen. Das im Rahmen der Referenzfilmförderung zu einem geringen Teil auch zuerkannte Preise und Auszeichnungen Berücksichtigung finden, stellt hierzu keinen Gegensatz dar. Denn derartige Preise und Auszeichnungen sind zum Einen Voraussetzung für eine internationale Aufmerksamkeit für den ausgezeichneten Film, die dann zu Auslandsverkäufen führen kann. Aber auch im Inland bewirken derartige Auszeichnungen, wie in der Stellungnahme der SPIO dargelegt wird, dass sich zusätzliche Kinokartenumsätze und stärkere Videoerlöse ergeben können und die Chancen für eine Lizensierung der TV-Rechte zu angemessenen Bedingungen verbessert werden.

4.2

Auch die von der FFA bereitgestellte Projektfilmförderung (§§ 32 ff. FFG) hat nach der Überzeugung der in der Produzentenallianz vertretenen Produktionsunternehmen jeweils die Wirtschaftlichkeit der geförderten Filme im Auge. Dies wird durch die bereits erwähnten erhöhten Erfolge von FFA geförderten Filmen bestätigt. Es kommt hinzu, dass die Projektfilmförderung der FFA es ermöglicht, auch risikobehaftetere, innovative Filmprojekte zu fördern, die insbesondere jungen Talenten die Chance geben, ihre ersten Projekte zu realisieren. Das hat es vielen heute arrivierten Filmschaffenden erst ermöglicht, sich am Markt durchzusetzen.

4.3

Die durch die FFA erfolgende Förderung von Kinofilmen in Deutschland, kann auch nicht durch eine erhöhte Länderförderung ersetzt werden.

4.3.1

Anders als die Länderförderungen ist die wirtschaftliche Förderung durch das FFG nicht mit Auflagen bezüglich eines Regionaleffektes verbunden. Damit können die Fördermittel, die von der FFA bereitgestellt werden, aber auch die zusätzlichen, nicht durch Länderförderungen gebundenen Produktionsmittel bundesweit und sogar international eingesetzt werden. Folge dieser freien Verfügbarkeit der Mittel ist es, dass sich seit Bestehen der FFA neben dem damals klar führenden Filmstandorten München und im geringeren Umfang auch Berlin weitere Produktionsstandorte wie Köln/NRW und Hamburg etablieren konnten. In den letzten 20 Jahren sind aber auch weitere Regionen wie z.B. Sachsen und Sachsen-Anhalt und Baden-Württemberg als Standorte von Produktionsunternehmen hinzugekommen. Maßgeblich ist aber nicht nur der Sitz von Produktionsunternehmen, vielmehr ermöglicht es die nicht regional gebundene Förderung der FFA, dass Dreharbeiten und Postproduktionstätigkeiten nicht nach regionalen Kriterien, sondern dort geplant und dorthin vergeben werden, wo beste Ergebnisse und eine beste Qualität erzielt werden können.

4.3.2

Mindestens ebenso bedeutsam ist die nicht regional gebundene Förderung der FFA für die Ermöglichung internationaler Koproduktionen, die teilweise in Deutschland, oft aber auch ganz oder teilweise im Ausland gedreht werden. Deutschland hat sich in einer großen Zahl von internationalen Koproduktions-Abkommen dazu verpflichtet, Koproduktionen, die zwischen Produktionsunternehmen aus den beteiligten Ländern zustandekommen, zu fördern. Würde die Förderung in Deutschland ausschließlich durch eine regional gebundene Länderförderung erfolgen, so kämen derartige internationale Koproduktionen praktisch zum Erliegen. Das gilt im besonderen Maße für die enge filmwirtschaftliche Kooperation zwischen Deutschland und Frankreich, die ihren Niederschlag in dem sog. Mini-traité gefunden hat, der zu einem wesentlichen Teil von der FFA finanziert und auf deutscher Seite von ihr administriert wird.

4.4

Da die Bundesrepublik Deutschland einen einheitlichen Markt für die Verwertung von Kinofilmen darstellt, kann eine Förderung der Vermarktung und des Abspiels von Kinofilmen nach Überzeugung der Produzentenallianz wirksam ebenfalls nur durch eine Förderung auf Bundesebene stattfinden. Das gilt sowohl für die Förderung der Kinotheater, insbesondere in strukturschwachen Gebieten, die Verleihförderung und die Förderung der Video- und VoD-Verwertung.

4.5

Aus dem gleichen Grund müssen nach unserer Überzeugung aber auch wesentliche Determinanten der Verwertung von Kinofilmen bundeseinheitlich geregelt werden. Das zeigt sich besonders eindrücklich an den Sperrfristen (§ 20 FFG), die für eine geregelte Verwertungsabfolge in den verschiedenen Verwertungsstufen Vorgaben machen. Müssten diese Regelungen durch die verschiedenen Länderförderer getroffen werden, so stünde zu befürchten, dass es zu einer Vielzahl unterschiedlicher Regelungen käme, die eine geordnete Filmverwertung nicht befördern, sondern vielmehr behindern würden.

4.6

Aber nicht nur innerhalb Deutschlands, sondern auch als internationale Vertretung der filmwirtschaftlichen Interessen erscheint uns eine auf Bundesebene organisierte Institution wie die FFA unverzichtbar. Das gilt im besonderen Maße im Hinblick auf eine Vertretung der Interessen des deutschen Kinofilms, seiner wirtschaftlichen Vorbedingungen und der Zulässigkeit nationaler Fördermaßnamen gegenüber der EU.

5.

Zusammenfassend sind wir überzeugt, dass das FFG und die FFA von einem breiten Konsens der gesamten Filmwirtschaft, angefangen von den Kreativen über die Produzenten bis hin zu den Verwertern auf allen Stufen, getragen wird. Wir glauben, dass dies auch für die ganz große Zahl der Kinobesitzer zutrifft, die, wie gezeigt, mit einem nicht unerheblichen Anteil auch vom weiteren Erfolg des deutschen Kinofilms abhängig sind. Es mag sein, dass die Beschwerdeführer aufgrund ihrer Eigentümerstruktur oder der spezifischen Programmierung ihrer Kinos meinen, auf eine bundesweit getragene Förderung deutscher Filme verzichten zu können. Vielleicht hoffen sie allerdings entgegen den eigenen Aussagen auch darauf, dass der deutsche Film auch ohne FFG wird überleben können. Diese Hoffnung teilen die in der Produzentenallianz vertretenen Filmhersteller ganz entschieden nicht. Ohne die Förderung durch das FFG wird vielmehr ein großer Teil der deutschen Kinofilmproduktion nicht mehr stattfinden. Der deutsche Kinofilm würde damit schweren Schaden erleiden.

Prof. Dr. Mathias Schwarz
Direktor für Internationales, Service & Recht II
Leiter Sektion Kino
München, 30. Januar 2013
online gestellt am 10. September 2013